一、存在的问题
    1、 政策法律障碍
    中央对于土地流转只有原则性的指导意见。湖南省出台的【2009】15号文件也没有具体操作办法。原有的《土地法》和《耕地保护条例》有明文规定，耕种是农民的权利也是义务。承包户没有有效组织生产，导致土地抛荒2年以上的，集体组织有权收回承包经营权，重新发包。但在我市农村实际从未实施。
由于第二轮土地承包经营权证还没有完全到位，农户无凭据在手，担心土地长期流转会导致土地承包经营权自动丧失。宁可抛荒，这块地还是我的。给别人经营若干年，以后说不清楚。
    2、 思想认识不统一
    农村基层干部思想认识很多存在误区。第一是把土地流转和土地承包经营权对立起来，认为土地流转冲击了土地承包经营，是一种倒退。有可能导致“大锅饭”。第二是认为土地流转是农民自己的事。听其自然好了，没必要参和进去，多一事不如少一事。第三是村委会或者村民小组与民争利。希望从土地流转中能够得到好处，收益用于弥补集体经济不足。
    3、 发展不平衡。土地流转的速度不快，规模很小
    土地流转在我市各地发展不平衡，基本上处于无序和自发的状态。流转的土地主要是水利条件好的成片田垄。土地流转需要三个基本条件。第一是农业要有利润，投资农业要有利可图，这就需要农业生产方式要有质的变化，一把锄头，一根扁担的传统落后生产方式是不能产生利润的。第二是要有资本注入。第三是要有经营能人。由于我市经济落后，三个因素都制约着我市农业发展，导致土地流转的速度不快，规模很小。江南丘陵地形，耕地分散，也是我市土地流转规模不大的制约因素。
    4、 土地流转的管理不规范。服务机制不健全
    目前，我市没有明确的土地流转管理部门。一般是农经局在操心，但也没有明确的行政授权，管哪些？怎么管？各有各的做法。土地流转没有统一的示范合同文本。没有土地评估机构，没有信息和交易平台。土地出租价格以双方协商为主。交易以直接交易为主。甚至大多数农户连合同都没有，就是口头约定，责、权、利不清楚，矛盾隐患多。特别是流转后的土地被改变用途怎么办？农户没有制约办法，今后不能复垦，农民可能失去土地。
    5、 小农意识作怪，“钉子户”不好处理
    由于农民对土地流转的意义认识不足，往往会出现不配合。邵东火厂坪镇茶叶经营大户龙双旺经营流转土地1000多亩，按照国家标准，茶叶不能使用农药。但是，成片开发的茶园中却有几户不肯将土地交他经营，在里面种菜，毫无顾忌的使用农药，导致影响茶叶品质。隆回按照“南烟北药”的产业发展思路，雨山镇发展烤烟为主，结果总有一些农户不肯种植烟叶。形成“钉子户”，影响产业成片开发。（政策规定要成片开发达到一定面积才有补贴）。对这些“钉子户”，目前只能通过思想工作，思想教育不通，就没有办法了。还有的农户，患了“红眼病”，看到承包户生产发展赚了钱，就单方面毁约，收回土地，导致承包户计划落空。这些都让一些经营大户和农村基层组织感到苍白无力。隆回高坪一个投资上千万的项目因此而搁浅。
    6、 承包期过短，经营户不敢投入
    我市由于政策不明确，农户心存顾虑，土地流转的期限一般较短。一般是3---5年。由于承包期过短，经营户不敢大量投入。农村基础设施落后，流转经营成本很大。水利设施和农田道路设施基本不适合大规模生产，承包户要全部投资建设成本很大，而且投资后一旦到期，无法续约，就只有做公益事业了。我市地处江南丘陵地区，机械化程度低，经营户的生产方式还是以人工劳作为主，影响利润。
    7、 土地流转质量不高
    由于产业化程度低，我市土地流转以委托经营和代耕代种为主。形成产业和改变生产方式不多，土地产出率没有大的提高，土地流转没有在带动产业化，实现规模经营上发挥最大效益。
    8、 队伍建设
    土地流转需要一批有知识、有胆量，有实力，懂技术、会经营的“新型农民”。他们代表农村先进生产力，是中国农村发展的方向。目前，我市农村各地都出现有这种“能人”，活跃在农村生产和流通领域。但是，队伍还很弱小，不适应大规模土地流转的集约化生产。
    9、 土地流转中改变土地性质
    由于土地流转的自发和无序，一部分流转土地，被改变土地性质。有的用于生产水果和苗木，一些农田被开挖成鱼塘。一些农家乐，甚至在农田里建设住房，搞起餐饮和住宿。这些，对于确保18亿亩耕地都构成严重威胁。
    10、 国家一些惠农政策脱离实际
    国家为了鼓励粮食生产，中央财政有专项补贴资金但是，补贴的发放却是简单的、机械的，不管农户种地不种地，补贴一律直接发放到农户。一家一户得到一两百补贴，对发展生产作用不大。而种粮大户为国家粮食生产贡献大，却得不到相应的补贴。袁隆平杂交水稻试验田竟然没有国家政策支持，采取的是“以奖代补”，等于把科研的风险转嫁到产粮户。农机补贴型号不实用，实用的不在补贴目录范围内，得不到补贴。
    二、几点建议
    1、 法律和政策层面省级人民政府要根据中央的决策，制定《湖南省土地
流转实施办法》，对于土地流转的组织领导、机构设置、评估、信息公开、交易（包括规范的合同文本）、矛盾和纠纷处理办法等作出明确的法律规定。使土地流转有章可循，有法可依。要加快《土地经营权证》发放，让农户有凭有据，打消他们对于土地承包权会不会丧失的顾虑。
    各级政府要建立流转农用地评估机构，信息和交易平台。土地评估机构要像会计师事务所一样，具有公信力。评估结果作为土地流转双方的参考，要具有权威性。要在村级组织建立土地流转信息站，谁有地闲置，谁需要土地，要有人去管这个事，要有信息公开的载体。县级人民政府要设立土地流转交易中心。规范土地经营权交易行为。县级人民政府要建立土地流转合同鉴证和矛盾纠纷处理机制。
    2、 政府加大对农村基础设施的投入
    农业投入是一个巨大的无底洞，工农业的剪刀差，农民为国家做了太多的奉献，现在应该是工业反哺农业的时候了。农村的道路建设，这几年有了突飞猛进的发展，这也是这几年农村经济得以快速发展的重要原因。但是，农村水利设施老化，破烂，不适应现代农业的需要。土地整理也是需要大量资金投入的。政府不对这些基础设施投入，光靠老板不行，事实上，哪里基础设施好，哪里才会有老板去投资。政府加大对农村基础设施的投入实际上就是优化发展环境。这是政府职责所在，责无旁贷。
    3、 引导商业资本投资农业
    政府要通过招商，制定优惠政策，吸引商业资本投资农业。农村由于生产方式的落后，自身造血功能不足，很难通过农业自身的积累，来发展农业。我们考察的每一个土地流转的示范点，都是老板在别的行业积累了一定的资金，然后到农业投资。但是，这些规模都不大，这些投入，只能叫“资金”，还不是“资本”。
    要吸引商业资本投资农业，必须让农业有利可图。没有利益的“奉献型”投入，或者单凭对家乡和对农业的热爱来投资，都是坚持不下去的。在现阶段我市经济还不发达的情况下，要积极发展农村股份制企业。启动农村资本市场。引导农民将土地作为资本，入股投资。这样，可以大大减轻经营大户前期资金压力。可以扩大生产，起到“四两拨千斤”的效果。
    4、 培育特色产业和经营大户
    土地流转流给谁？为什么需要流转？一定要有产业来承接。土地流转的根本目的是实现农业产业化，集约化经营，进而实现农业现代化。隆回按照“南烟北药”的产业发展思路就很符合邵阳地区农村实际。为此隆回县政府专门成立了“两烟办”（烟草和烟叶），“金银花办”（也叫特色产业办公室）这个经验值得推广。
    要培育经营大户。一是要培训农民农业科技知识，要有科学种田的能力；二是要给予资金扶持。目前，农业经营大户普遍反映贷款难，农业贷款几乎没有。新邵陈家坊一个种粮大户，种田1200多亩，他的几万元贷款，还是以他从前办工厂的名义贷来的。因为土地是转租的，不能用于银行抵押，农业生产是“春种秋收”，周期比较长，没有贷款支持，经营户感到压力很大。制约了扩大生产。要研究面对农业的特殊贷款政策。建立农村信用体系。农业发展资金要向经营大户和农业企业倾斜。
    5、 惠农政策要落到实处
    中央的惠农政策，只是一个大的指导方针，不符合地方实际情况，要本着实事求是的精神和对党的事业高度负责的态度，积极地反映问题。粮补直补直接补发到农户，表面看起来人人都有份公平合理。其实不然。一些农户土地抛荒了，却能领到补贴，一些种粮大户种地几百上千亩，为国家粮食生产做出了很大的贡献，却得不到补贴。从发展生产的角度来看，也是有弊端的。一家一户每年得到一两百元补贴，对发展生产作用不大，有些人甚至把这些钱用于打牌赌博去了，其实更加不公平。粮补直补要补贴经营户。或者给予与他们对社会的贡献相对应的奖励，以调动他们的积极性。带动农业集约化生产。
    6、 加快城市化进程，加强农民工的培训和劳务输出
    讲土地流转必讲城市化。只有减少农民，才能富裕农民。把每一个农民都困死在土地上，土地流转就是一句空话。我市是劳务输出大市，每年120万劳动力脱离农村，这是土地流转的基础。
    要加快城市化进程。引导农民从事第三产业。要加强农民工的培训，提高他们在劳动力市场的竞争能力。要扩大劳务输出，面向国际市场，寻找就业门路，政府要做好服务，包括提供劳务信息和法律维权服务。通过土地流转，解除他们的后顾之忧，让他们安心在外面赚钱。
    7、 社会化服务
    要建立土地流转的社会服务体系。包括评估、交易和仲裁。一部分职能必须由政府承担，一部分可以可以通过社会中介组织提供有偿服务。如信息机构，就可以当“媒人”做“红娘”，通过牵线搭桥，获得一定的报酬。
    还有贷款服务、农机专业耕种、专业收割、农机维修服务、禽畜防疫、农业技术指导和推广都可以通过社会化服务来解决。
    8、严格防止圈地和改变土地性质
    土地流转要严格限制在农业用地内部流转。严格防止以“农家乐”等形式随意改变土地性质。杜绝在水田里建房子、挖鱼池、种树种苗。要确保18亿亩耕地的红线不能动摇。土地流转的规模要和经营大户或企业的实力相当，防止圈地抛荒，防止圈地待价而沽，进行土地投机。

张治球 供稿